Ngày 4/11/1939, hai tháng sau khi Đức tấn công Ba Lan, Tổng thống Roosevelt ký Đạo luật Trung lập năm 1939. Trên giấy, đạo luật đối xử như nhau với mọi bên tham chiến: ai muốn mua hàng của Mỹ, kể cả vũ khí, đều phải trả tiền ngay và tự chở hàng bằng tàu của mình. Nguyên tắc đó có tên cash and carry, tức "trả tiền mặt và tự chở". Trên thực tế, một quy định trung lập về hình thức lại nghiêng hẳn về phía nước kiểm soát được mặt biển và có dự trữ vàng: Anh và Pháp.
Dòng thời gian các Đạo luật Trung lập
- Ủy ban Nye của Thượng viện điều tra ngành sản xuất vũ khí và vai trò của giới ngân hàng trong việc Mỹ tham gia Thế chiến I.
- Đạo luật Trung lập đầu tiên: cấm xuất khẩu vũ khí cho nước có chiến tranh.
- Gia hạn, bổ sung lệnh cấm cho các bên tham chiến vay tiền.
- Đạo luật Trung lập 1937: áp dụng cả với nội chiến; lần đầu có cơ chế cash and carry cho hàng phi quân sự, thời hạn 2 năm.
- Quốc hội bác đề xuất gia hạn và mở rộng cash and carry của Roosevelt sau khi Đức chiếm Tiệp Khắc.
- Đạo luật Trung lập 1939: bỏ cấm vận vũ khí; mọi giao thương với bên tham chiến theo cash and carry; vẫn cấm cho vay.
- Hạ viện bãi bỏ quy định cấm vũ trang tàu buôn Mỹ.
- Quốc hội bãi bỏ quy định cấm tàu Mỹ vào cảng của bên tham chiến và vùng chiến sự.
1. Nguồn gốc: "những kẻ buôn cái chết"
Đầu thập niên 1930, nhiều người Mỹ tin rằng nước Mỹ bị kéo vào Thế chiến I vì lợi ích của giới ngân hàng và các nhà buôn vũ khí, chứ không phải vì lý tưởng. Theo Văn phòng Sử học Bộ Ngoại giao Mỹ, niềm tin này nuôi dưỡng một phong trào biệt lập, chủ trương trung lập và không giao dịch tài chính với nước có chiến tranh. Ủy ban của Thượng nghị sĩ Gerald Nye (1934–1936) điều tra ngành công nghiệp vũ khí và góp phần làm dư luận càng nghiêng về phía này.
Các Đạo luật Trung lập là câu trả lời pháp lý: nếu không bán vũ khí, không cho vay, không chở hàng cho bên tham chiến, nước Mỹ sẽ không có lý do bị kéo vào chiến tranh của người khác. Đạo luật Johnson năm 1934, cấm cho vay đối với chính phủ nợ quá hạn, cũng ra đời từ tâm lý đó.
2. Ba bước siết chặt (1935–1937)
Nội dung chính của từng đạo luật
| Đạo luật | Quy định chính |
|---|---|
| 1935 | Cấm xuất khẩu "vũ khí, đạn dược và công cụ chiến tranh" cho nước có chiến tranh; nhà sản xuất vũ khí phải có giấy phép xuất khẩu; công dân Mỹ đi vào vùng chiến sự tự chịu rủi ro |
| 1936 | Gia hạn đến tháng 5/1937; cấm công dân Mỹ cho bên tham chiến vay |
| 1937 | Cấm công dân Mỹ đi trên tàu của bên tham chiến; cấm tàu buôn Mỹ chở vũ khí cho bên tham chiến; áp dụng cả với nội chiến; Tổng thống được cho phép bán hàng phi quân sự theo cash and carry trong 2 năm |
Nguồn: U.S. Department of State, Office of the Historian, "The Neutrality Acts, 1930s".
Điều khoản cash and carry năm 1937 là sáng kiến của Roosevelt. Văn phòng Sử học Bộ Ngoại giao Mỹ nhận xét dầu mỏ và nguyên liệu thô không bị coi là "công cụ chiến tranh", nên điều khoản này có giá trị lớn. Roosevelt muốn dùng nó để giúp Anh và Pháp. Đây cũng là quy định duy nhất có thời hạn 2 năm, các phần còn lại là vĩnh viễn.
3. Khi luật trung lập không trung lập
Thực tế áp dụng cho thấy luật "đối xử như nhau" có thể tạo ra kết quả không như nhau:
- Ý xâm lược Ethiopia (1935): lệnh cấm vũ khí áp dụng cho cả hai bên, nhưng dầu mỏ không thuộc diện cấm. Nước xâm lược có hải quân và có tiền tiếp tục mua được thứ mình cần nhất.
- Nội chiến Tây Ban Nha (1936–1939): việc mở rộng sang nội chiến khiến chính phủ hợp hiến Cộng hòa không mua được vũ khí của Mỹ, trong khi phe đối lập nhận viện trợ từ Đức và Ý.
- Nhật Bản xâm lược Trung Quốc (1937): không bên nào tuyên chiến chính thức, nên Roosevelt không kích hoạt đạo luật. Điều này cho phép Trung Quốc tiếp tục mua hàng của Mỹ, nhưng Nhật cũng vậy.
4. Đạo luật 1939: cash and carry cho cả vũ khí
Tháng 3/1939, Đức chiếm Tiệp Khắc. Roosevelt đề nghị gia hạn cash and carry và mở rộng sang vũ khí, nhưng Quốc hội bác. Theo Văn phòng Sử học, đây là một thất bại của Tổng thống. Khi chiến tranh nổ ra ở châu Âu tháng 9/1939, ông tiếp tục thúc đẩy. Sau một cuộc tranh luận gay gắt, Quốc hội thông qua đạo luật cuối cùng vào tháng 11/1939:
- Bãi bỏ lệnh cấm vận vũ khí.
- Mọi giao thương với bên tham chiến, kể cả vũ khí, phải theo nguyên tắc cash and carry.
- Giữ nguyên lệnh cấm cho bên tham chiến vay.
- Tàu Mỹ không được chở hàng tới cảng của bên tham chiến.
Mỗi điều khoản đều khả thi về chính trị: không có tàu Mỹ bị đánh chìm, không có khoản vay bị quỵt, không có công dân Mỹ trên tàu chiến. Nhưng về kinh tế, chỉ nước kiểm soát được Đại Tây Dương mới tự chở được hàng. Hải quân Anh phong tỏa Đức, nên Đức không thể tận dụng cơ chế này. Anh và Pháp thì có thể, miễn là còn vàng và đô la.
5. Giới hạn của "trả tiền ngay"
Cơ chế cash and carry chỉ vận hành khi người mua còn tiền. Với Anh, chi phí chiến tranh vượt xa khả năng thanh toán. Mùa hè 1940, Anh chuyển vàng và chứng khoán sang Canada. Đến cuối năm, Churchill báo Roosevelt rằng Anh sắp không còn trả được tiền mặt. Vì lệnh cấm cho vay của Đạo luật Trung lập và Đạo luật Johnson vẫn còn, lối ra duy nhất là một cơ chế không phải cho vay. Ngày 11/3/1941, Đạo luật Lend-Lease ra đời. Cuối năm 1941, sau các vụ tàu ngầm Đức tấn công tàu Mỹ, Quốc hội bãi bỏ các quy định còn lại. Theo Văn phòng Sử học, các Đạo luật Trung lập mất ý nghĩa khi Mỹ tham chiến tháng 12/1941.
6. Đánh giá
Góc nhìn ủng hộ (thời đó)
- Thể hiện ý chí của đa số cử tri, rút ra từ bài học Thế chiến I.
- Cash and carry chuyển rủi ro vận chuyển và tín dụng sang người mua, nên Mỹ không phải đánh đổi tàu và người.
- Cho phép công nghiệp Mỹ phục hồi nhờ đơn hàng châu Âu mà không mắc nợ xấu.
Góc nhìn phê phán
- Đối xử như nhau với kẻ xâm lược và nạn nhân, làm nản lòng các nước dân chủ đang bị đe dọa.
- Thực chất không trung lập: kết quả phụ thuộc vào việc ai kiểm soát mặt biển và ai có vàng.
- Chỉ trì hoãn chứ không ngăn được việc Mỹ tham chiến; chi phí của sự trì hoãn do các nước đang chiến đấu gánh chịu.
7. Bài học: điều kiện giao thương là công cụ chính sách
- "Trả tiền trước, tự chở hàng" là một điều kiện thương mại quen thuộc. Về bản chất, cash and carry tương tự việc bán theo điều kiện giao hàng tại xưởng hoặc tại cảng đi (như EXW, FOB trong Incoterms) kèm thanh toán trước. Người bán chuyển gần như toàn bộ rủi ro vận chuyển và rủi ro tín dụng sang người mua. Lựa chọn điều kiện giao hàng và thanh toán không chỉ là kỹ thuật; nó quyết định ai có thể giao dịch được với mình.
- Quy tắc trung lập về hình thức có thể thiên vị về kết quả. Khi soạn chính sách bán hàng, điều kiện tham gia đấu thầu hay tiêu chí đối tác, cần đánh giá tác động thực tế lên từng nhóm đối tượng, không chỉ câu chữ.
- Điều khoản có thời hạn là van an toàn. Năm 1937, cash and carry chỉ có hiệu lực 2 năm, buộc Quốc hội xem xét lại. Trong hợp đồng và chính sách nội bộ, điều khoản tự hết hiệu lực giúp buộc các bên rà soát khi hoàn cảnh đổi.
In brief (English)
The Neutrality Act of 1939 and "cash and carry": when a neutral rule is not neutral. Fearing that bankers and arms dealers had dragged the United States into the First World War, Congress passed Neutrality Acts in 1935 (arms embargo), 1936 (no loans to belligerents) and 1937 (no travel on belligerent ships, coverage of civil wars, and a two-year cash-and-carry option for non-arms goods). Applied evenly, these rules produced uneven results in Ethiopia, Spain and China.
The Act of 4 November 1939 lifted the arms embargo but required all trade with belligerents to be cash and carry, kept the loan ban, and kept US ships out of belligerent ports. Only powers that controlled the Atlantic and held gold, namely Britain and France, could use it. When Britain's cash ran out in late 1940, the loan ban, together with the 1934 Johnson Act, led to Lend-Lease. Most remaining restrictions were repealed in October–November 1941, and the acts lost relevance when the US entered the war in December 1941.
Nguồn tham khảo
- U.S. Department of State, Office of the Historian, The Neutrality Acts, 1930s
- U.S. Department of State, Office of the Historian, Lend-Lease and Military Aid to the Allies in the Early Years of World War II
- Foreign Relations of the United States, 1939, Vol. I, Neutrality of the United States (tài liệu ngoại giao năm 1939)
- The National WWII Museum, The Neutrality Acts of the 1930s
- Bank of Canada Museum, Operation Fish (việc chuyển vàng năm 1940)
- Nguồn thứ cấp: Neutrality Acts of the 1930s (Wikipedia, kèm trích dẫn; dùng đối chiếu các trường hợp Ethiopia, Tây Ban Nha, Trung Quốc)
Ghi chú: bài viết không nêu số phiếu tại Quốc hội vì chưa đối chiếu được với văn bản gốc trong lần biên soạn này. Bài viết có mục đích cung cấp kiến thức, không phải ý kiến tư vấn pháp lý hoặc đầu tư.