Ngày 13/4/1934, Tổng thống Roosevelt ký một đạo luật ngắn do Thượng nghị sĩ Hiram Johnson của bang California đề xuất. Đạo luật cấm người trong nước Mỹ mua, bán trái phiếu hoặc cho vay đối với chính phủ nước ngoài đang nợ quá hạn với Chính phủ Mỹ. Mục tiêu ban đầu là trừng phạt các đồng minh không trả nợ Thế chiến I. Hơn chín thập kỷ sau, đạo luật vẫn còn hiệu lực tại Điều 955, Tiêu đề 18 Bộ luật Hoa Kỳ, với mức phạt tù đến năm năm.
Dòng thời gian
- Mỹ cho các nước đồng minh vay để mua hàng chiến tranh và tái thiết.
- Lệnh hoãn nợ của Tổng thống Hoover: tạm dừng thanh toán nợ chính phủ và bồi thường chiến tranh trong một năm.
- Anh và một số nước chỉ trả các khoản "tượng trưng".
- Đạo luật Johnson có hiệu lực.
- Bộ trưởng Tư pháp Cummings giải thích khái niệm "vỡ nợ": nước đã trả tượng trưng chưa bị coi là vỡ nợ.
- Hạn trả tiếp theo; từ đây trả tượng trưng không còn được chấp nhận. Gần như mọi nước con nợ ngừng trả, trừ Phần Lan.
- Lend-Lease đi vòng qua đạo luật bằng cách không cho vay tiền.
- Miễn trừ cho các nước là thành viên cả IMF và Ngân hàng Thế giới.
- Pháp điển hóa vào 18 U.S.C. § 955.
- Miễn trừ cho Liên Xô cũ và các quốc gia kế thừa.
1. Món nợ không ai muốn trả
Trong và sau Thế chiến I, Chính phủ Mỹ cho Anh, Pháp, Ý và nhiều nước khác vay để mua hàng hóa. Washington coi đây là khoản vay thương mại. Các nước châu Âu coi đó là đóng góp của Mỹ cho một cuộc chiến chung mà họ đã trả bằng xương máu. Vòng luân chuyển tiền thập niên 1920 phụ thuộc vào Đức: Đức trả bồi thường chiến tranh cho Anh và Pháp, Anh và Pháp trả nợ cho Mỹ, còn Đức vay của giới ngân hàng Mỹ.
Đại khủng hoảng làm vòng luân chuyển này đứt gãy. Năm 1931, Tổng thống Hoover tuyên bố hoãn thanh toán một năm. Đến năm 1933, Anh và nhiều nước chỉ trả những khoản "tượng trưng", đủ để khẳng định không chối bỏ nợ nhưng không đáng kể về số tiền.
2. Nội dung đạo luật
18 U.S.C. § 955 (Đạo luật Johnson): các yếu tố chính
| Yếu tố | Nội dung |
|---|---|
| Hành vi bị cấm | Trong lãnh thổ Mỹ, mua hoặc bán trái phiếu, chứng khoán, nghĩa vụ nợ của chính phủ nước ngoài phát hành sau ngày 13/4/1934, hoặc cho chính phủ đó vay |
| Điều kiện | Chính phủ đó đang nợ quá hạn với Chính phủ Mỹ |
| Ngoại lệ về giao dịch | Gia hạn hoặc điều chỉnh khoản nợ đã có |
| Chủ thể không bị áp dụng | Công ty công do Quốc hội thành lập hoặc cho phép; công ty mà Chính phủ Mỹ nắm quyền kiểm soát |
| Miễn trừ theo tư cách | Chính phủ là thành viên của cả IMF và IBRD (Ngân hàng Thế giới) |
| Chế tài | Phạt tiền hoặc phạt tù đến 05 năm, hoặc cả hai |
Nguồn: 18 U.S.C. § 955 và ghi chú pháp điển (Justia / U.S. Code).
3. Ai là "người vỡ nợ"? Cuộc chiến về định nghĩa
Đạo luật không định nghĩa "vỡ nợ". Trả một phần có bị coi là vỡ nợ không? Ngày 5/5/1934, Bộ trưởng Tư pháp Homer Cummings đưa ra ý kiến pháp lý: các nước như Anh, đã trả khoản tượng trưng khi kỳ hạn trước đến, chưa bị coi là vỡ nợ. Bản ghi nhớ ngày 15/5/1934 của Cố vấn Pháp lý Bộ Ngoại giao Green Hackworth, lưu trong bộ Foreign Relations of the United States, cho thấy chính quyền Mỹ còn cân nhắc tình huống nước trả tượng trưng một kỳ rồi trả đủ kỳ sau.
Câu hỏi được giải quyết bằng thực tế. Bản ghi nhớ ngày 11/5/1934 của Thứ trưởng Ngoại giao William Phillips ghi lại cuộc gặp với Đại sứ Anh. Phía Mỹ xác nhận từ ngày 15/6/1934, Tổng thống không thể tiếp tục coi các khoản trả tượng trưng là bằng chứng không vỡ nợ. Phía Anh hiểu rằng nếu không trả đủ kỳ ngày 15/6, Anh sẽ bị coi là vỡ nợ. Anh chọn ngừng trả. Gần như mọi nước con nợ làm theo. Phần Lan là ngoại lệ đáng nhớ: nước này tiếp tục trả và giữ được uy tín đặc biệt trong dư luận Mỹ.
4. Hậu quả ngoài dự kiến: đóng cửa tín dụng đúng lúc cần nhất
Đạo luật được viết để trừng phạt quá khứ, nhưng tác động lớn nhất lại nằm ở tương lai. Khi châu Âu bước vào chiến tranh năm 1939, Anh và Pháp không thể vay tiền ở Mỹ. Kết hợp với Đạo luật Trung lập, họ chỉ còn cách trả bằng vàng và đô la. Theo Văn phòng Sử học Bộ Ngoại giao Mỹ, Đạo luật Johnson là một trong hai rào cản pháp lý khiến Roosevelt phải thiết kế Lend-Lease thành cơ chế chuyển giao hàng hóa thay vì cho vay.
Đạo luật Johnson vì vậy là một nguyên nhân gián tiếp của việc Anh phải bán tài sản, chuyển vàng và cuối cùng chấp nhận các điều kiện của Lend-Lease.
5. Từ trừng phạt sang đòn bẩy: miễn trừ cho thành viên IMF và Ngân hàng Thế giới
Năm 1945, khi Quốc hội Mỹ phê chuẩn các thỏa thuận Bretton Woods, đạo luật được sửa: các nước là thành viên của cả IMF và Ngân hàng Thế giới không bị áp dụng. Thay đổi nhỏ này có ý nghĩa chiến lược lớn. Một luật trừng phạt trở thành công cụ khuyến khích: muốn tiếp cận thị trường vốn Mỹ, hãy gia nhập các thể chế đa phương do Mỹ dẫn dắt.
Nước nào ngoài hai thể chế đó vẫn chịu đạo luật. Trong Chiến tranh Lạnh, Liên Xô và một số nước Đông Âu nợ quá hạn và không là thành viên IMF đã bị giới hạn tín dụng tư nhân Mỹ. Một bản ghi nhớ nghiên cứu của Hội đồng An ninh Quốc gia thời Nixon nêu Romania là ví dụ. Đạo luật cấm các giao dịch tài chính ngoài việc tài trợ xuất khẩu thông thường, nên các phương án như một ngân hàng liên doanh Romania – Mỹ phải xin ý kiến Bộ Tư pháp.
Năm 1992, sau khi Liên Xô tan rã, Quốc hội Mỹ thông qua miễn trừ cho Liên Xô cũ và các quốc gia kế thừa (Luật công 102-511, Điều 902), mở đường cho dòng vốn tư nhân vào khu vực này.
6. Món nợ chưa bao giờ khép lại
Khoản nợ Thế chiến I của Anh với Mỹ chưa bao giờ được trả dứt điểm hay xóa chính thức. Năm 2005, báo Irish Times đưa tin một câu trả lời trước Quốc hội Anh xác nhận khoảng 4,4 tỷ USD nợ từ Thế chiến I vẫn còn, tách biệt với khoản vay năm 1945 được trả xong năm 2006. Về pháp lý, món nợ vẫn tồn tại. Về thực tế, vì Anh là thành viên IMF và Ngân hàng Thế giới, Đạo luật Johnson không ảnh hưởng gì đến Anh từ năm 1945.
Liên hệ với Việt Nam: ngày 7/4/1997, Bộ trưởng Tài chính Mỹ Robert Rubin và Bộ trưởng Tài chính Việt Nam Nguyễn Sinh Hùng ký hiệp định về khoảng 145 triệu USD nợ mà chính quyền Việt Nam Cộng hòa vay trước ngày 30/4/1975, trả đến năm 2019. Bộ trưởng Rubin gọi đây là "bước quan trọng trong bình thường hóa quan hệ". Hiệp định này không thuộc Đạo luật Johnson, vì Việt Nam là thành viên IMF và Ngân hàng Thế giới. Nó cho thấy cùng một logic: quốc gia muốn hội nhập tài chính thường phải giải quyết các khoản nợ kế thừa.
7. Đánh giá
Lập luận ủng hộ
- Bảo vệ người đóng thuế và nhà đầu tư Mỹ khỏi cho vay mới đối với con nợ không trả.
- Tạo chi phí uy tín cho việc vỡ nợ chính phủ.
- Sau năm 1945 trở thành đòn bẩy để các nước gia nhập hệ thống đa phương.
Lập luận phê phán
- Không thu hồi được nợ nào; các nước chỉ ngừng trả hẳn.
- Làm suy yếu khả năng tài chính của các nền dân chủ châu Âu đúng lúc phát xít trỗi dậy.
- Buộc chính quyền phải đi vòng qua luật (Lend-Lease) khi lợi ích quốc gia thay đổi.
8. Bài học cho doanh nghiệp và người làm luật
- Định nghĩa quyết định chế tài. Cả đạo luật xoay quanh câu hỏi "thế nào là vỡ nợ". Trong hợp đồng tín dụng, định nghĩa "sự kiện vi phạm" và việc trả một phần có cấu thành vi phạm hay không cần được viết rõ.
- Luật trừng phạt có thể quay lại hạn chế chính người ban hành. Khi soạn điều khoản cấm hoặc chế tài, cần lường trước tình huống chính mình muốn giao dịch với đối tác đó trong tương lai.
- Miễn trừ theo tư cách là công cụ khuyến khích. Thay vì cấm tuyệt đối, ngoại lệ gắn với việc đáp ứng tiêu chuẩn (thành viên, chứng nhận, tuân thủ) biến rào cản thành động lực.
- Nợ chính phủ khác nợ tư nhân. Không có tòa án nào buộc một quốc gia trả nợ. Công cụ đòi nợ là tiếp cận thị trường và uy tín, cũng là lý do các nước giải quyết nợ kế thừa khi bình thường hóa quan hệ.
In brief (English)
The Johnson Act of 1934: a law to punish debtors that became a lever for the post-war order. Signed on 13 April 1934, Senator Hiram Johnson's act barred anyone in the United States from buying or selling the bonds of, or lending to, a foreign government in default on its obligations to the US government. Violations carry up to five years in prison. After an Attorney General opinion (5 May 1934) that "token" payments avoided default, the State Department told Britain that from 15 June 1934 token payments would no longer suffice. Britain and nearly every other debtor stopped paying; Finland kept paying.
The act shut Britain and France out of US credit in 1939–40, which is one reason Lend-Lease had to avoid loans. In 1945, governments that are members of both the IMF and the World Bank were exempted, turning a punitive law into an incentive to join the Bretton Woods institutions. Codified at 18 U.S.C. § 955 in 1948, the act still stands. A 1992 amendment exempted the former Soviet Union. Britain's First World War debt, about $4.4 billion according to a 2005 parliamentary answer, was never formally settled.
Nguồn tham khảo
- U.S. Code, 18 U.S.C. § 955: Financial transactions with foreign governments (văn bản và ghi chú pháp điển)
- Foreign Relations of the United States, 1934, Vol. I, Ghi nhớ của Thứ trưởng Ngoại giao Phillips, 11/5/1934
- Foreign Relations of the United States, 1934, Vol. I, Ghi nhớ của Cố vấn Pháp lý Hackworth, 15/5/1934 (dẫn ý kiến của Bộ trưởng Tư pháp, 38 Op. Atty. Gen. 581)
- U.S. Department of State, Office of the Historian, Lend-Lease and Military Aid to the Allies
- Foreign Relations of the United States, 1969–1976, Vol. XXIX, National Security Council Under Secretaries Study Memorandum 47B1 (trường hợp Romania)
- U.S. Department of State, Text: United States and Vietnam Sign Debt Agreement (7/4/1997)
- The Irish Times, Britain owes US billions in World War debts (25/1/2005)
- U.S. Senate Committee on Finance, Hearings: To repeal the Johnson Act (5–6/1945)
- Nguồn thứ cấp: Johnson Act (Wikipedia, kèm trích dẫn; dùng cho trường hợp Phần Lan)
Ghi chú: tổng số tiền Mỹ cho các đồng minh vay trong và sau Thế chiến I không được nêu vì các nguồn tính theo phạm vi khác nhau. Bài viết có mục đích cung cấp kiến thức, không phải ý kiến tư vấn pháp lý hoặc đầu tư.